經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，監(jiān)管不斷明晰，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型迫切性加劇:
經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入調(diào)整階段，地方融資平臺(tái)債務(wù)擴(kuò)張模式難以為繼。融資平臺(tái)始于20世紀(jì)90年代，是地方財(cái)政收支矛盾下催生的政府融資代理人；2008年四萬(wàn)億政策推動(dòng)第一輪債務(wù)擴(kuò)張；2011年后依托影子銀行開始第二輪擴(kuò)張。伴隨經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，土地出讓收入下滑，平臺(tái)償債來(lái)源削弱；貨幣收緊利率中樞上移，平臺(tái)再融資承壓；金融整頓持續(xù)深入，平臺(tái)融資暗道受阻。
監(jiān)管多方面約束，地方融資平臺(tái)加快與政府剝離。以2014年新預(yù)算法以及43號(hào)文為標(biāo)志，地方融資平臺(tái)進(jìn)入全面規(guī)范期。2017年監(jiān)管政策密集出臺(tái)如50號(hào)文、87號(hào)文，進(jìn)一步加快融資平臺(tái)與政府剝離。一方面，剝離地方融資平臺(tái)與地方政府的信用及債務(wù)；另一方面，剝離平臺(tái)企業(yè)的政府“債務(wù)—投資”代理人角色，由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。
地方融資平臺(tái)仍有存續(xù)必要性：
地方融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀：數(shù)量迅速增加，資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模不斷膨脹，區(qū)域分布不平衡，信用評(píng)級(jí)多集中于AA級(jí)，資金流向范圍較窄，融資方式多樣化，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理，并累積了諸多問題。
地方融資平臺(tái)仍有存續(xù)必要性：對(duì)于無(wú)收益平臺(tái)，在收尾工作后應(yīng)予以清理注銷或轉(zhuǎn)為無(wú)融資功能的公益性機(jī)構(gòu)。對(duì)于有收益平臺(tái)，從彌補(bǔ)公益性項(xiàng)目資金缺口、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、促進(jìn)民生改善的角度，仍有存續(xù)的必要。
地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨較大的壓力：
地方政府融資渠道受限，對(duì)平臺(tái)的依賴與干預(yù)較高。地方各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，融資渠道未真正打開，平臺(tái)企業(yè)的政府融資職能難以真正剝離，政府與平臺(tái)之間的雙向依賴仍持續(xù)深化，轉(zhuǎn)型獨(dú)立市場(chǎng)化主體存在阻力。
平臺(tái)企業(yè)投資結(jié)構(gòu)單一，造血功能較差。融資平臺(tái)承擔(dān)的項(xiàng)目主要集中于資金投入大、投資收益少、回收期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資結(jié)構(gòu)單一，缺少足以支撐公益性項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益來(lái)源，造血功能差。
房地產(chǎn)收緊，土地出讓貢獻(xiàn)下降。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，房地產(chǎn)行業(yè)疲弱，土地出讓價(jià)格也出現(xiàn)下滑趨勢(shì)，融資平臺(tái)抵押資產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量均隨之下降，其還款能力和融資能力也逐步惡化，對(duì)可持續(xù)發(fā)展造成很大影響。
平臺(tái)企業(yè)市場(chǎng)化意識(shí)弱，運(yùn)作效率較低。平臺(tái)多承擔(dān)公益性項(xiàng)目，缺少外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力不利于運(yùn)作效率的提升；公司治理結(jié)構(gòu)不健全，資本結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，機(jī)制相對(duì)于市場(chǎng)化的企業(yè)還不完善，內(nèi)部提質(zhì)增效的動(dòng)力不強(qiáng)。
地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型道阻且長(zhǎng)，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)循序漸進(jìn)：
地方融資平臺(tái)的分類：《關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管有關(guān)問題的說明》將地方融資平臺(tái)分為“全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋、無(wú)覆蓋”四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)類別。據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際測(cè)算，無(wú)覆蓋類平臺(tái)數(shù)量占比最大，接近89%。
地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型原則：
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與政策約束下，需將平臺(tái)轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變、國(guó)有企業(yè)改革、構(gòu)建新型政商關(guān)系、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面統(tǒng)籌考慮。
分類轉(zhuǎn)型。對(duì)于不同行業(yè)、不同風(fēng)險(xiǎn)類別的平臺(tái)企業(yè)，需制定不同的轉(zhuǎn)型方案，并突出不同的階段性重點(diǎn)，避免盲目照搬轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)。
因地制宜。在推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程中，需結(jié)合所在區(qū)域的整體情況采取差別化轉(zhuǎn)型路徑，循序漸進(jìn)妥善推進(jìn)。
地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型方向：
結(jié)合平臺(tái)定位，加大資產(chǎn)整合重組：明晰融資平臺(tái)下屬各類資產(chǎn)屬性；加強(qiáng)資產(chǎn)整合力度，優(yōu)化資源布局結(jié)構(gòu)。根據(jù)不同企業(yè)的發(fā)展階段不一，逐步實(shí)現(xiàn)從“土地運(yùn)作模式”向“產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)與資本經(jīng)營(yíng)兩翼齊飛模式”轉(zhuǎn)變。
完善公司治理，提升市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)能力：健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)代化企業(yè)制度；結(jié)合平臺(tái)功能定位，優(yōu)化企業(yè)資本結(jié)構(gòu)。
運(yùn)用多元化市場(chǎng)工具，創(chuàng)新投融資模式：借助PPP重構(gòu)與政府合作模式；盤活存量資產(chǎn)，創(chuàng)新融資渠道。
地方融資平臺(tái)是我國(guó)特有財(cái)稅體制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的產(chǎn)物，歷經(jīng)20余年發(fā)展，在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。地方融資平臺(tái)在快速發(fā)展的同時(shí)，其依托政府信用快速擴(kuò)張的顯性及隱性債務(wù)，成為地方債務(wù)的重要隱患，并通過嵌套交錯(cuò)的融資渠道向系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散?，F(xiàn)階段推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與化解平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已是一枚硬幣的兩面，只有切實(shí)剝離平臺(tái)企業(yè)政府融資職能、推進(jìn)其市場(chǎng)化規(guī)范化轉(zhuǎn)型，方能從源頭處防范平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的深化與蔓延。在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、強(qiáng)監(jiān)管持續(xù)加碼的嚴(yán)峻背景下，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型之切、轉(zhuǎn)型之難進(jìn)一步凸顯。本文結(jié)合融資平臺(tái)現(xiàn)狀特點(diǎn)，對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與監(jiān)管約束下的平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑進(jìn)行深入剖析。
一、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，監(jiān)管不斷明晰，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型迫切性加劇
我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)增速穩(wěn)中趨緩，以“防風(fēng)險(xiǎn)”為基礎(chǔ)的“促改革”持續(xù)推進(jìn)，地方融資平臺(tái)所面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、融資環(huán)境、政策環(huán)境均在發(fā)生深刻變革。無(wú)論從地方融資平臺(tái)自身發(fā)展，還是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控思路出發(fā)，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的迫切性不斷加劇。
（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入調(diào)整階段，地方融資平臺(tái)債務(wù)擴(kuò)張模式難以為繼
地方融資平臺(tái)始于20世紀(jì)90年代初期，是地方財(cái)政收支矛盾下催生的政府融資代理人。1994年分稅制改革后，地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配進(jìn)一步加劇地方財(cái)政收支矛盾。地方政府在有限財(cái)政收入約束及不能財(cái)政赤字的情況下，通過成立各類城市投資公司作為融資平臺(tái)，以獨(dú)立企業(yè)法人形式代替政府進(jìn)行直接或間接融資，從而彌補(bǔ)政府投資項(xiàng)目的資金不足。同時(shí)，以GDP為主導(dǎo)的政績(jī)考核機(jī)制與政府競(jìng)爭(zhēng)模式，促使地方政府往往重投資規(guī)模輕投資質(zhì)量，粗放型的財(cái)政支出行為也一定程度上加速了地方融資平臺(tái)這個(gè)地方政府融資“創(chuàng)新”渠道的快速發(fā)展。
2008年金融危機(jī)后，四萬(wàn)億政策推動(dòng)地方融資平臺(tái)第一輪債務(wù)擴(kuò)張。為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的負(fù)面影響，國(guó)家出臺(tái)“四萬(wàn)億”刺激政策，其中地方政府配套資金2.82萬(wàn)億元。2009年3月，人民銀行與銀監(jiān)會(huì)共同出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。在四萬(wàn)億配套資金需求、國(guó)家政策支持、地方政府資金缺口等多因素推動(dòng)下，地方融資平臺(tái)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。2008年上半年，全國(guó)融資平臺(tái)約3000家，貸款余額約1.7萬(wàn)億元。2010年末，融資平臺(tái)數(shù)量已升至6576家，審計(jì)署統(tǒng)計(jì)的融資平臺(tái)政府性債務(wù)余額49710.68萬(wàn)億元[1]。地方融資平臺(tái)數(shù)量與債務(wù)規(guī)模均呈現(xiàn)翻倍式增長(zhǎng)。
2011年后依托影子銀行快速增長(zhǎng)，地方融資平臺(tái)呈現(xiàn)第二輪債務(wù)擴(kuò)張。伴隨前期四萬(wàn)億政策的負(fù)面影響顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)關(guān)注，國(guó)家出臺(tái)一系列政策對(duì)地方融資平臺(tái)融資進(jìn)行規(guī)范，銀監(jiān)會(huì)要求各銀行對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行“名單制”管理，地方融資平臺(tái)的銀行信貸大幅收縮。同階段，國(guó)內(nèi)利率市場(chǎng)化持續(xù)推進(jìn)，存款脫媒促使大量資金流向影子銀行，如信托、基金子公司、P2P平臺(tái)等。成為地方融資平臺(tái)繼銀行信貸之后的重要融資來(lái)源。以信托資金為例，根據(jù)信托業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，政信信托余額自2011至2015年保持快速增長(zhǎng)，由2011年末的2537萬(wàn)元增長(zhǎng)至2015年末的1.35萬(wàn)億元，2016年小幅回落至1.33萬(wàn)億元。其中2012與2013年的同比增速分別高達(dá)97.71%與91.55%，呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。與此同時(shí)，商業(yè)銀行為規(guī)避監(jiān)管將表內(nèi)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移出表，通過表外理財(cái)、銀信合作等形式為地方融資平臺(tái)提供資金支持。借助影子銀行的“逆周期”擴(kuò)張，融資平臺(tái)呈現(xiàn)新一輪債務(wù)擴(kuò)張，根據(jù)國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月底，全國(guó)融資平臺(tái)公司債務(wù)余額達(dá)到6.97萬(wàn)億元，較2010年底增長(zhǎng)40.22%。此輪債務(wù)擴(kuò)張中，地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)通過影子銀行層層嵌套的資金渠道進(jìn)一步放大，為金融體系帶來(lái)更大潛在隱患。同期，伴隨直接融資渠道快速發(fā)展，融資平臺(tái)公開市場(chǎng)債券融資規(guī)?？焖倥噬?，2012至2016年城投債凈融資額年均達(dá)到1.18萬(wàn)億元。
[1]數(shù)據(jù)來(lái)源：《開發(fā)性金融視角的我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)產(chǎn)生機(jī)理研究》（王東紅、劉金林，2017）
經(jīng)過兩輪大規(guī)模債務(wù)擴(kuò)張，地方融資平臺(tái)負(fù)債水平快速攀升，但與此同時(shí)平臺(tái)企業(yè)并未培育與其負(fù)債水平相適應(yīng)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力與盈利能力，使其對(duì)外部融資極為依賴且敏感。伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的深刻變化使得地方融資平臺(tái)的發(fā)展環(huán)境面臨深刻變革，前期債務(wù)擴(kuò)張模式已難以持續(xù)，為融資平臺(tái)存量債務(wù)化解與未來(lái)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)較大挑戰(zhàn)。
第一，土地出讓收入下滑，平臺(tái)公司償債來(lái)源削弱。地方融資平臺(tái)的典型融資模式即政府賦予平臺(tái)土地使用權(quán)，平臺(tái)公司利用土地使用證融資以進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此后通過土地出讓收入償還前期借款。在此模式中土地收益是外部融資的重要擔(dān)保與還款來(lái)源。但伴隨經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，土地供給逐步減少、房地產(chǎn)市場(chǎng)深度調(diào)整，土地收益作為償債來(lái)源已難以持續(xù)。2015年全國(guó)土地出讓收入3.37萬(wàn)億元，同比增速由2010年的106.25%下降至-21.62%，呈現(xiàn)顯著下滑態(tài)勢(shì)。2016年?duì)I改增后，地方稅收收入進(jìn)一步下降、財(cái)政收支矛盾加大，地方財(cái)政對(duì)于融資平臺(tái)的償債支持逐步削弱。
第二，貨幣收緊利率中樞上移，平臺(tái)公司再融資承壓。伴隨美國(guó)與歐洲啟動(dòng)加息和縮表進(jìn)程，我國(guó)穩(wěn)健偏中性的貨幣政策呈現(xiàn)邊際收緊態(tài)勢(shì)，利率中樞持續(xù)上移。11月14日，10年期國(guó)債收益率突破4%，為三年來(lái)新高。資金成本的持續(xù)上升，一方面直接加劇平臺(tái)公司“借新還舊”成本，另一方面使其財(cái)務(wù)狀況惡化、信用水平下降，加大平臺(tái)企業(yè)在資本市場(chǎng)再融資難度。尤其對(duì)于財(cái)政實(shí)力較弱、債務(wù)率整體偏高的省份，地方政府對(duì)于融資平臺(tái)的補(bǔ)貼資源有限，平臺(tái)企業(yè)對(duì)于外部融資成本變化更為敏感。
第三，金融整頓持續(xù)深入，平臺(tái)公司融資暗道受阻。2017年央行對(duì)于商業(yè)銀行的宏觀審慎監(jiān)管（MPA）加強(qiáng)，將表外理財(cái)和同業(yè)存單相繼納入MPA考核，一方面影響平臺(tái)企業(yè)的可貸資金，另一方面有效控制了影子銀行資金來(lái)源。同時(shí)，11月央行出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，對(duì)各類資管機(jī)構(gòu)在打破剛性兌付、規(guī)范資金池、消除多層嵌套和通道、精致化管理方面進(jìn)行明確規(guī)范。伴隨金融整頓和金融改革的持續(xù)深入，地方融資平臺(tái)此前借助影子銀行規(guī)避監(jiān)管的融資暗道已難以為繼。
縱觀地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生、快速擴(kuò)張以及當(dāng)前所面臨的外部環(huán)境，其“成也融資，敗也融資”的發(fā)展困境迫使現(xiàn)階段的平臺(tái)企業(yè)不得不謀求轉(zhuǎn)型。只有盡快剝離政府融資職能，依托多年來(lái)在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域所積累經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，打造市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式，形成良性發(fā)展機(jī)制，方能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
（二）監(jiān)管多方面約束，地方融資平臺(tái)加快與政府剝離
地方融資平臺(tái)依托政府信用迅速擴(kuò)張債務(wù)的同時(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患持續(xù)積聚，地方政府“債務(wù)—投資”的驅(qū)動(dòng)模式難以為繼。以2014年新《預(yù)算法》以及《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）出臺(tái)為標(biāo)志，地方融資平臺(tái)發(fā)展進(jìn)入全面規(guī)范期。同時(shí)，2016年下半年以來(lái)，國(guó)家宏觀調(diào)控重心由穩(wěn)增長(zhǎng)向防風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，2017年關(guān)于規(guī)范地方政府融資機(jī)制的監(jiān)管政策密集出臺(tái)，進(jìn)一步加快地方融資平臺(tái)與政府剝離。梳理2014年以來(lái)政策脈絡(luò)，加快地方融資平臺(tái)與政府剝離主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
一方面，剝離地方融資平臺(tái)與地方政府的信用、債務(wù)。2014年，全國(guó)人大修訂出臺(tái)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法(2014年修正)》，隨后國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）等重要文件。其中，新《預(yù)算法》明確規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”，從法律層面賦予地方政府合獨(dú)立舉債權(quán)，從而剝離地方融資平臺(tái)的政府融資職能。43號(hào)文則進(jìn)一步明確了“政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還”的基本原則，并提出了“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”的具體要求。這在“政府”與“融資平臺(tái)公司”之間劃出一條清晰的界線。
2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)），在43號(hào)文基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理鏈條，明確涉及地方融資平臺(tái)的存量擔(dān)保債務(wù)與存量救助債務(wù)不屬于政府債務(wù)，地方政府不承擔(dān)償債責(zé)任。2017年，對(duì)于43號(hào)文后地方政府仍存在的違規(guī)舉債行為，國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))，明確指明“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源，不得以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式為地方融資平臺(tái)提供擔(dān)保”，進(jìn)一步劃清政府與融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)與信用。針對(duì)政府從給融資平臺(tái)擔(dān)保轉(zhuǎn)向給融資平臺(tái)購(gòu)買服務(wù)付費(fèi)的違規(guī)現(xiàn)象，財(cái)政部5月出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))，明確“嚴(yán)禁將鐵路、公路等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目”，將平臺(tái)基建項(xiàng)目融資行為與政府服務(wù)劃分，進(jìn)一步明晰地方融資平臺(tái)與地方政府的界線。
另一方面，剝離平臺(tái)企業(yè)的政府“債務(wù)—投資”代理人角色，由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。地方融資平臺(tái)債務(wù)迅速擴(kuò)張的背后實(shí)是地方政府“債務(wù)—投資”驅(qū)動(dòng)模式的不斷強(qiáng)化?！皞鶆?wù)—投資”驅(qū)動(dòng)模式在穩(wěn)增長(zhǎng)的同時(shí)，也在扭曲市場(chǎng)資源配置機(jī)制，削弱社會(huì)資本的積極性。2014年以來(lái)，在防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，國(guó)家調(diào)控政策更加強(qiáng)調(diào)優(yōu)化政府投融資機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與力度，通過引入市場(chǎng)化力量，從而倒逼地方融資平臺(tái)職能轉(zhuǎn)變。2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重大領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)），明確提出“鼓勵(lì)社會(huì)資本特別是民間投資，增加公共品有效供給，擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑，優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動(dòng)作用”。同年，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》，加快對(duì)政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作的全面部署。國(guó)家一系列政策對(duì)地方投融資機(jī)制的市場(chǎng)化調(diào)控，進(jìn)一步加快融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型步伐，促使其剝離政府職能，關(guān)掉政府“后門”，打開市場(chǎng)“前門”。
二、地方政府融資平臺(tái)仍有存續(xù)的必要性
（一）地方融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀
近年來(lái)，各地政府投融資平臺(tái)發(fā)展迅速，主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是數(shù)量迅速增加。根據(jù)審計(jì)署2013年底的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，融資平臺(tái)公司從90年代興起已迅速發(fā)展至7170家。二是資產(chǎn)、負(fù)債規(guī)模不斷膨脹。2014-2016年，地方融資平臺(tái)公司資產(chǎn)與負(fù)債均以10%以上的比例增長(zhǎng)，超過同期GDP以及財(cái)政收入的增速。目前天津、北京、上海等地城投公司資產(chǎn)規(guī)模早已突破千億級(jí)別。三是區(qū)域分布不平衡。由于數(shù)據(jù)可得性，本文僅選取6130個(gè)地方融資平臺(tái)作為樣本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際測(cè)算，擁有最多地方融資平臺(tái)數(shù)的省份是江蘇省，東部省份擁有平臺(tái)數(shù)量比其他區(qū)域多。四是信用評(píng)級(jí)多集中于AA級(jí)。根據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際測(cè)算，融資平臺(tái)信用評(píng)級(jí)為AA級(jí)以上占比最大，接近70%，其中AA級(jí)占總數(shù)的40%。五是資金流向范圍較窄。主要為公益性項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及償還到期債務(wù)。六是融資方式多樣化。從單純的銀行貸款間接融資，逐漸發(fā)展到涵蓋發(fā)債、信托、資產(chǎn)證券化、直接上市等多種融資方式為一體。七是資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理。公益性資產(chǎn)過多，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較少，缺乏能帶來(lái)穩(wěn)定現(xiàn)金流的有效資產(chǎn)。
地方政府融資平臺(tái)發(fā)展至今累積了諸多問題，尤其是債務(wù)快速擴(kuò)張致使政府或有債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，在一定程度上影響了區(qū)域金融和社會(huì)穩(wěn)定。從地方政府債務(wù)規(guī)模來(lái)看，截止到2016年底，江蘇省政府負(fù)有償還責(zé)任也就是直接債務(wù)余額高達(dá)10915億元，連續(xù)位居榜首；而云南省、山東省、貴州省、廣東省、遼寧省、浙江省6個(gè)省份的債務(wù)超過8000億元；江西省、重慶省等份債務(wù)水平處于4000億元以下。部分地區(qū)負(fù)債水平過高，區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要關(guān)注。
此外，今年以來(lái)伴隨國(guó)家宏觀調(diào)控、金融去杠桿、資本市場(chǎng)利率水平抬升，地方平臺(tái)公司承受較大融資壓力，部分平臺(tái)公司信用等級(jí)出現(xiàn)下調(diào)。平臺(tái)公司信用等級(jí)下調(diào)一方面表明平臺(tái)信用質(zhì)量有所下滑，另一方面將對(duì)平臺(tái)公司未來(lái)融資帶來(lái)較大壓力。從區(qū)域分布看，平臺(tái)企業(yè)評(píng)級(jí)下調(diào)多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后區(qū)域，近三年主體評(píng)級(jí)下調(diào)的平臺(tái)公司所在省份包括遼寧、內(nèi)蒙古、新疆、廣西、河北、甘肅和河南，其中遼寧省為2016、2017年平臺(tái)級(jí)別下調(diào)次數(shù)最多的省份。從行政區(qū)劃看，平臺(tái)評(píng)級(jí)下調(diào)多發(fā)生在縣及縣市級(jí)平臺(tái)上，不過近年來(lái)省、市級(jí)平臺(tái)下調(diào)占總下調(diào)次數(shù)比例有一定提升。
（二）地方融資平臺(tái)仍有存續(xù)必要性
地方融資平臺(tái)公司誕生于90年代，2008年金融危機(jī)后加速發(fā)展并在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開，主要承擔(dān)著地方城市建設(shè)與發(fā)展任務(wù)。按照地方政府融資平臺(tái)所承擔(dān)公益性項(xiàng)目的特點(diǎn)及收益回報(bào)情況，可以將融資平臺(tái)分為：無(wú)收益融資平臺(tái)，如單純從事城市的道路建設(shè)、園林的綠化建設(shè)等完全公益性的公共服務(wù)與設(shè)施投融資的融資平臺(tái)；有收益融資平臺(tái)，這類融資平臺(tái)投資的公益性項(xiàng)目能產(chǎn)生穩(wěn)定的收入，如高速公路、供水、供氣、供熱、污水垃圾處理等，但其收入不足以完全覆蓋成本。對(duì)于第一類融資平臺(tái)，其承擔(dān)的無(wú)收益公益性項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)通過地方政府發(fā)行債券來(lái)籌集資金，納入財(cái)政預(yù)算管理，此類融資平臺(tái)在保障其承擔(dān)的在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾工作后，應(yīng)予以清理注銷或者轉(zhuǎn)為無(wú)融資功能的公益性機(jī)構(gòu)。對(duì)于第二類融資平臺(tái)，仍有存續(xù)的必要，原因如下：
公益性項(xiàng)目資金約束下融資平臺(tái)可以發(fā)揮融資功能。受《新預(yù)算法》對(duì)地方債券限額管理的限制，通過政府債券方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府公益性項(xiàng)目資金需求。自2015年1月1日《新預(yù)算法》正式實(shí)施以來(lái)，2015年、2016年全國(guó)新增地方政府債券分別為6000億元和1.17萬(wàn)億元，合計(jì)僅為1.77萬(wàn)億元；城投公司債券余額增速不斷下滑，2015年、2016年全國(guó)城投公司債券余額增加值分別為2.9萬(wàn)億元和1.4萬(wàn)億元。與之形成巨大反差的是持續(xù)增長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目投資需求，據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月末，全國(guó)按照要求審核納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目為14220個(gè)，總投資額為17.8萬(wàn)億元。由此可見，公益性項(xiàng)目資金缺口巨大。有收益的半覆蓋型融資平臺(tái)，完全可以憑借其自身的融資能力承擔(dān)起部分公益性項(xiàng)目投融資責(zé)任。
融資平臺(tái)在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮了一定作用。城鎮(zhèn)化將是我國(guó)未來(lái)一段時(shí)間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，?guó)家因此將新型城鎮(zhèn)化提升到了一個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略。1990年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為26.4%，到2016年城鎮(zhèn)化率平穩(wěn)增長(zhǎng)至57.4%，從社會(huì)發(fā)展規(guī)律來(lái)看，我國(guó)的城鎮(zhèn)化正處于加速發(fā)展時(shí)期。據(jù)社科院估計(jì)，在2030年前，我國(guó)還有3.9億農(nóng)民需要市民化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約13.1萬(wàn)元，粗略計(jì)算，市民化所需公共成本約51萬(wàn)億元。地方政府作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體，可依靠財(cái)政收入和銀行貸款進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，同時(shí)還可以通過地方投融資平臺(tái)公司進(jìn)一步緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的供求矛盾，完善城市功能，改善城市面貌，優(yōu)化投資環(huán)境。因此，地方政府投融資平臺(tái)公司在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮了其重要的作用。
融資平臺(tái)承擔(dān)社會(huì)公益性職能，促進(jìn)了民生改善。政府的經(jīng)濟(jì)職能中有一項(xiàng)提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共服務(wù)的職能，公共基礎(chǔ)設(shè)施被稱為一個(gè)城市的“良心”，與人民生活休戚相關(guān)，但是由于社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)、效益低、投資大，社會(huì)資本一般不會(huì)去投資，提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)自然而然就落到了地方政府身上。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的出臺(tái)，與城鎮(zhèn)化配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必然會(huì)增加，需要巨額資金的支持，地方政府的負(fù)擔(dān)無(wú)疑會(huì)加重。而地方政府有限的財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?yàn)槌擎?zhèn)化提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共服務(wù)，那么地方政府只能通過融資平臺(tái)籌措資金，緩解資金壓力。依托投融資平臺(tái)公司，地方政府籌集了大量的資金，其中的相當(dāng)部分投入了廉租房、公租房、棚戶區(qū)改造等保障性住房項(xiàng)目，一部分資金投入了公立醫(yī)院設(shè)施、教育基礎(chǔ)設(shè)施、文化體育基礎(chǔ)設(shè)施和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還有一部分資金投入了污水處理廠及管網(wǎng)、垃圾焚燒廠（填埋場(chǎng)）、水環(huán)境治理工程建設(shè)等。這些項(xiàng)目的建設(shè)和投入使用，有效地改善了民生，受到了人民群眾的歡迎。
基于以上原因，從彌補(bǔ)公益性項(xiàng)目資金缺口、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、促進(jìn)民生改善的角度，地方融資平臺(tái)仍具有存續(xù)的必要性。
三、地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨較大的壓力
對(duì)于有存續(xù)價(jià)值的融資平臺(tái)，根據(jù)43號(hào)文的要求，必須實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，成為與政府相分離的真正的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體，但受以往經(jīng)營(yíng)中項(xiàng)目特征、體制機(jī)制等因素影響，融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展主要面臨以下困難：
地方政府融資渠道受限，對(duì)融資平臺(tái)的依賴與干預(yù)仍較高。2014年新《預(yù)算法》與43號(hào)文出臺(tái)后，地方政府盡管獲得獨(dú)立舉債權(quán)，但在發(fā)債限額約束下，一般債券與專項(xiàng)債券資金仍難以滿足地方較大的融資缺口。例如2017年地方政府債券發(fā)行上限為1.63萬(wàn)億元，該金額與地方融資平臺(tái)年均負(fù)債規(guī)模難以匹配。同時(shí)，地方政府債券僅由省級(jí)政府發(fā)行，對(duì)于融資需求更高的地市級(jí)政府僅能通過省級(jí)政府實(shí)現(xiàn)債券融資，融資效率及靈活性均較低。在地方各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、融資渠道未真正打開的背景下，平臺(tái)企業(yè)的政府融資職能難以真正剝離，政府與平臺(tái)之間的雙向依賴仍在持續(xù)深化，為融資平臺(tái)向獨(dú)立市場(chǎng)化主體轉(zhuǎn)型帶來(lái)更大阻力。
平臺(tái)企業(yè)投資結(jié)構(gòu)單一，造血功能較差。地方政府融資平臺(tái)承擔(dān)的項(xiàng)目主要集中于資金投入大、投資收益少、回收期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資結(jié)構(gòu)十分單一，缺少足以支撐公益性項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益來(lái)源，依靠融資平臺(tái)自身經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)盈利和現(xiàn)金流的平衡，需要通過政府補(bǔ)助等方式實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，主要通過借新還舊實(shí)現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)。從平臺(tái)公司的現(xiàn)金流情況來(lái)看，近三年平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)凈現(xiàn)金流有一定好轉(zhuǎn)，但依然不穩(wěn)定，平均籌資活動(dòng)凈現(xiàn)金流從2014年的20.60億元上升至2016年的25.01億元，呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢(shì)，說明當(dāng)前平臺(tái)公司的業(yè)務(wù)對(duì)外部融資的依賴依然較為明顯；從平臺(tái)公司的利潤(rùn)情況來(lái)看，近三年地方融資平臺(tái)公司的平均凈利潤(rùn)水平有一定提升，但償債指標(biāo)有所惡化。因此，在當(dāng)前強(qiáng)監(jiān)管壓力下，地方融資平臺(tái)公司面臨嚴(yán)峻的融資環(huán)境和業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型壓力，平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)尚不穩(wěn)定，利潤(rùn)增長(zhǎng)依然較弱，在累積效應(yīng)作用下，盈虧平衡的缺口成倍增大，資金需求結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，很多融資平臺(tái)的資金需求中，用于資金周轉(zhuǎn)的額度已遠(yuǎn)高于用于新建項(xiàng)目建設(shè)的額度。
房地產(chǎn)收緊，土地出讓貢獻(xiàn)下降。自2013年來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資累積同比增速一路下滑，中央提出“去庫(kù)存”要求，2016年初在多方面政策刺激下土地市場(chǎng)逐步回暖，房地產(chǎn)開發(fā)投資艱難筑底回升，之后房?jī)r(jià)一路走高。但隨著對(duì)資產(chǎn)泡沫擔(dān)憂不斷加深，2016年10月密集出臺(tái)房地產(chǎn)調(diào)控政策，2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”的定位。同時(shí)，2017年自北京“317”新政出臺(tái)以來(lái)，多個(gè)城市跟進(jìn)，十多個(gè)大中型城市出臺(tái)三輪以上的調(diào)控政策，房地產(chǎn)不斷收緊，70個(gè)大中城市新建住宅價(jià)格指數(shù)出現(xiàn)明顯下滑。地方政府融資平臺(tái)憑借著背后的地方政府的信用擔(dān)保，以土地等資產(chǎn)作為抵押，從銀行中取得源源不斷的貸款。因此，房地產(chǎn)一旦出問題，地方財(cái)政就會(huì)緊張。在目前的形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，房地產(chǎn)行業(yè)萎靡不振，土地出讓價(jià)格也受其影響出現(xiàn)下滑趨勢(shì)。此外，人多地少是我國(guó)顯著的特征之一，土地資源有限，地方政府融資平臺(tái)的抵押資產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量均隨之下降，融資平臺(tái)的還款能力和融資能力也在逐步惡化，這對(duì)地方政府融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展造成很大影響。
平臺(tái)企業(yè)市場(chǎng)化意識(shí)弱，運(yùn)作效率較低。從外部看，融資平臺(tái)承擔(dān)的公益性項(xiàng)目往往不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問題，相對(duì)于純粹的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，缺少來(lái)自外部的競(jìng)爭(zhēng)壓力，不利于運(yùn)作效率的提升；從內(nèi)部看，融資平臺(tái)的運(yùn)作機(jī)制相對(duì)于完全市場(chǎng)化的企業(yè)還不夠完善，內(nèi)部提質(zhì)增效的動(dòng)力不強(qiáng)。由此造成融資平臺(tái)的運(yùn)作效率總體上較低?？傮w上講，由于投融資平臺(tái)的政府屬性，始終把政治效益放在首位，在經(jīng)營(yíng)管理、項(xiàng)目運(yùn)作過程中首先關(guān)注的是實(shí)現(xiàn)政府要求，而不是滿足市場(chǎng)需要，這往往導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)運(yùn)作效益較低。具體表現(xiàn)在：新的項(xiàng)目事先沒有認(rèn)真進(jìn)行策劃研究和投入產(chǎn)出平衡測(cè)算，造成投入大產(chǎn)出少，甚至沒有產(chǎn)出；一些項(xiàng)目由于時(shí)間緊、任務(wù)重，在建設(shè)初期沒有考慮項(xiàng)目的整體功能定位和后期招商運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致不必要的投資，有的還需要二次投入；一些項(xiàng)目隨意變更設(shè)計(jì)內(nèi)容，增加施工量，存在超概算、超預(yù)算、超造價(jià)的情況，工程開發(fā)建設(shè)成本偏高；所屬子公司對(duì)母集團(tuán)過度依賴，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)考核不完善等。
四、地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型原則及未來(lái)方向
地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型道阻且長(zhǎng)，其轉(zhuǎn)型的過程更是我國(guó)財(cái)稅體制改革、地方投融資機(jī)制改革以及國(guó)有企業(yè)改革逐步深化和完善的過程，難以一蹴而就，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)循序漸進(jìn)。
（一）地方融資平臺(tái)的分類
地方政府融資平臺(tái)公司具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公司以及行業(yè)性投資公司等。根據(jù)《關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管有關(guān)問題的說明》（銀監(jiān)辦發(fā)[2011]191號(hào)）文件，對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)定性是指按照借款人（包括退出類平臺(tái)企業(yè)及在管融資平臺(tái)企業(yè)）自有現(xiàn)金流覆蓋全部應(yīng)還債務(wù)本息的比例，對(duì)地方政府融資平臺(tái)劃分為“全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋、無(wú)覆蓋”的四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)類別：
1.全覆蓋：是指借款人自有現(xiàn)金流占其全部應(yīng)還債務(wù)本息的比例達(dá)100%（含）以上。
2.基本覆蓋：是指借款人自有現(xiàn)金流占其全部應(yīng)還債務(wù)本息的比例達(dá)70%（含）至100%之間。
3.半覆蓋：是指借款人自有現(xiàn)金流占其全部應(yīng)還債務(wù)本息的30%（含）至70%之間。
4.無(wú)覆蓋：是指借款人自有現(xiàn)金流占其全部應(yīng)還債務(wù)本息的30%以下。
據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際測(cè)算，通過對(duì)6130個(gè)樣本融資平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)分析，全覆蓋平臺(tái)占4%，基本覆蓋平臺(tái)占1%，半覆蓋平臺(tái)占6%，其余均為無(wú)覆蓋平臺(tái)，占比89%。若按行業(yè)類別分，工業(yè)類平臺(tái)占比最大，占34%，其次為金融占12%。工業(yè)類平臺(tái)主要集中在建筑工程、交通設(shè)施等領(lǐng)域，分別占工業(yè)類平臺(tái)總數(shù)的52%、17%。
（二）地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型原則
1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與政策約束下，需將地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型放在轉(zhuǎn)變我國(guó)“債務(wù)—投資”經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的大背景下思考，將地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變、國(guó)有企業(yè)改革、構(gòu)建新型政商關(guān)系、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面統(tǒng)籌考慮，避免“就轉(zhuǎn)型而談轉(zhuǎn)型”。同時(shí)，地方融資平臺(tái)的成功轉(zhuǎn)型有賴于地方政府從政策設(shè)計(jì)、資源統(tǒng)籌、人員安排等多方面予以配合支持，為平臺(tái)企業(yè)存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有序緩釋、在建項(xiàng)目平穩(wěn)過渡創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。但地方政府支持地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，更需厘清政府行為邊界，避免在此過程中強(qiáng)化對(duì)平臺(tái)企業(yè)的行政干預(yù)，背離平臺(tái)轉(zhuǎn)型初衷。
2.分類轉(zhuǎn)型
地方融資平臺(tái)設(shè)立最初定位是為地方政府進(jìn)行融資。經(jīng)過多年發(fā)展，不同平臺(tái)企業(yè)由于能力資源及所處行業(yè)不同，業(yè)務(wù)范圍、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)化水平、風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)等方面均已呈現(xiàn)較大差異，使其未來(lái)轉(zhuǎn)型方向、轉(zhuǎn)型定位均不相同。對(duì)于不同行業(yè)、不同風(fēng)險(xiǎn)類別的平臺(tái)企業(yè)，需制定不同的轉(zhuǎn)型方案，并突出不同的階段性重點(diǎn)，在剝離政府融資職能后，也需根據(jù)其資源稟賦給予差異化的發(fā)展定位，避免盲目照搬轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)。
3.因地制宜
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