據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度我國地方政府債券總計發(fā)行35316.59億元，較去年同期下降30.53%。
從政策層面看，今年先后出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（即“財預(yù)【2017】50號文”）和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（即“財預(yù)【2017】87號文”）兩個文件，如何結(jié)合實操層面深刻理解這兩個文件？為此，中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者采訪了國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金理事會專家咨詢委員會委員李建良。
據(jù)有關(guān)機構(gòu)測算，2016年末我國宏觀杠桿率達(dá)到250%左右，與國際主要經(jīng)濟(jì)體相比，我國杠桿率處于中等水平。盡管與2008年國際金融危機前相比我國債務(wù)水平有所上升，但債務(wù)風(fēng)險總體可控。我國居民和政府部門的杠桿率較低。2016年末，居民部門杠桿率在50%以下，政府部門杠桿率在40%以下，遠(yuǎn)低于世界公認(rèn)的警戒線。地方政府的負(fù)債率雖然高于中央政府，但舉債日益規(guī)范，債務(wù)主要用于搞建設(shè)而不是搞福利，而且相當(dāng)一部分債務(wù)已經(jīng)形成了優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，很多資產(chǎn)在運營過程中可以帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流，具有較強的償債能力。
既然如此，為何要出臺兩個文件呢？李建良表示，兩個文件的出臺與當(dāng)前去杠桿和金融維穩(wěn)形勢密切相關(guān)。與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和去產(chǎn)能相伴隨，去杠桿一直是這兩年宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的首要任務(wù)。從最早中央對地方的債務(wù)置換，到后來的股市“政策牛”，再到倡導(dǎo)私募股權(quán)投資、PPP和IPO常態(tài)化，去杠桿的政策一波接著一波，但每波政策最終都導(dǎo)致了更高的杠桿率。此番兩個文件的出臺即針對私募股權(quán)和PPP新增杠桿而來。
其中，50號文對地方政府融資擔(dān)保清理、政府融資平臺公司融資管理、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為、規(guī)范地方政府舉債融資以及大數(shù)據(jù)監(jiān)管和信息公開做了約束性規(guī)定。李建良認(rèn)為，文件再次重申政府不得對各類債務(wù)融資提供擔(dān)保，不得將儲備土地和公益性資產(chǎn)注入融資平臺，不得以明股實債等形式變相舉債，不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。概括來說，文件的核心精神是要將財政和國資切割、信貸和風(fēng)險掛鉤、政府和債務(wù)切割，但文件對地方政府融資還留有兩個“口子”：一是在有限責(zé)任、同股同權(quán)、適當(dāng)讓利的前提下允許地方政府與社會資本合作設(shè)立市場化投資基金；二是允許地方政府設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)?；鸸荆瑥亩鵀榈胤秸試Y為依托繞開監(jiān)管來展開股權(quán)和債務(wù)融資留下了操作空間。
而87號文則對政府購買服務(wù)的定義、操作要求、預(yù)算管理和監(jiān)管做了約束性規(guī)定，以限制地方政府以政府購買服務(wù)為名變相舉債的行為。李建良表示，綜合來看，87號文嚴(yán)格將政府購買服務(wù)限制在半公開品領(lǐng)域，在指導(dǎo)目錄上和財政部審核的前提下，禁止以政府購買服務(wù)形式對全市場化或全公共性項目融資。同時，要求先預(yù)算，后購買，并在原預(yù)算內(nèi)統(tǒng)籌，不得增列擴張。但與50號文一樣，87號文對黨中央國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項也做了例外性規(guī)定，從而也為地方政府在這兩個領(lǐng)域做文章舉債打開了方便之門。
兩個文件如何更好地配合？李建良認(rèn)為，兩個文件的主旨大致可以歸納為兩句話：第一，將地方政府的存量負(fù)債摸清楚，逐步用地方政府債券進(jìn)行置換；第二，明確增量負(fù)債政府不兜底，財政出資有限責(zé)任，債權(quán)人要自擔(dān)風(fēng)險。并試圖通過這種方式來既約束地方政府的舉債沖動，又約定商業(yè)銀行和非標(biāo)類金融機構(gòu)的放貸行為，從而從總體上把控并逐步消化地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。但兩個文件仍然為地方政府以市場化投資基金、擔(dān)保公司、棚戶區(qū)改造和易地搬遷等途徑 變相繞開監(jiān)管留有余地，這是今后需要注意的地方
