21世紀經(jīng)濟報道 楊志錦 上海報道
隱性債務不屬于政府債務，因此并不要求強制公開，但市場頗為關注。去年下半年以來各地相繼部署核查隱性債務規(guī)模，已基本摸清底數(shù)。近期，部分地區(qū)在審計報告、預算執(zhí)行報告、決算報告披露了隱性債務數(shù)據(jù)。
據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者不完全統(tǒng)計，已有16個地方公布了隱性債務數(shù)據(jù)。多地認為債務風險總體可控，但值得注意的是，部分地區(qū)隱性債務規(guī)模較大。
“去年8月財政部建立了隱性債務系統(tǒng)，由各地財政部門填報數(shù)據(jù)，后來審計部門進行了審計，主要針對隱性債務數(shù)據(jù)的完整性和管理情況展開。從審計情況來看，我們隱性債務的很大一部分在融資平臺公司?！?中部省份某地市審計局負責人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，“摸清底數(shù)后，需要在以后幾年內(nèi)逐步化解。”
樣本還顯示，從去年四季度開始各地已著手化解隱性債務風險，措施包括置換、整合財政資金、賣地、資產(chǎn)處置等方式。
多個市縣披露隱性債務數(shù)據(jù)
根據(jù)相關定義，政府債務是指政府和政府部門舉借，要用財政資金償還的債務。而隱性債務是指，地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違規(guī)提供擔保等方式舉借的債務。
“隱性債務是相對顯性債務而言的，它不是一個法理概念，而是約定俗成的概念。地方政府發(fā)債公開了的就是顯性債務，未公開的就是隱性債務，所以隱性債務不是通過發(fā)債取得的，而是地方政府在限額之外取得的。”一位接近財政部的人士稱。
這一區(qū)別反映在信息公開上則是，政府債務必須公開，但隱性債務可以不公開。檢索來看，公開隱性債務數(shù)據(jù)的地區(qū)并不多。
湖南省汝城縣9月16日公布的《關于2018年縣級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，截至2018年12月該縣政府債務余額56.37億元，而政府隱性債務47.22億元，后者為前者的0.84倍。
據(jù)記者梳理，在公開了隱性債務數(shù)據(jù)的地方中，共計11地隱性債務規(guī)模超過政府債務規(guī)模，其中廣東汕尾市本級隱性債務/政府債務的比例最低，而云南綏江縣這一比例較高。
廣東汕尾市2018年決算報告顯示，2018年該市市級政府債務余額86.96億元，而同期市級隱性債務1.88億，后者僅相當于前者的2.16%。
云南綏江縣《2018年財政決算和2019年上半年財政預算執(zhí)行情況的報告》則顯示，截至2019年7月該縣地方政府債務余額共9.41億元，隱性債務監(jiān)測平臺債務余額為55.11億元，后者為前者的5.86倍。該縣財政局在上述《報告》中稱，當?shù)啬軌虬才庞糜趦攤呢斄κ钟邢?，地方政府償債能力弱，償債壓力逐年遞增。
全國人大常委會委員杜黎明在今年8月召開的全國人大常委會上表示，從少數(shù)地方政府隱性債務情況看，一些問題需要重點關注：一是有的地方政府隱性債務規(guī)模龐大，公共財政保障能力有限，存量債務還本付息壓力大；二是有的地方制定的隱性債務化解方案較為粗放，可能導致既定化債目標難以完成；三是個別地方仍然依靠高負債、高投資來推動經(jīng)濟增長，防風險與穩(wěn)增長之間失衡。
再如山東蘭陵縣公開的《關于2018年度縣級預算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作報告》顯示，截至2018年底地方政府債務余額25.26億元，地方政府隱性債務余額42.73億元（隱性債務為政府債務的1.7倍），綜合債務率為86.33%。
蘭陵縣審計局稱，根據(jù)債務還款計劃，2019年至2021年該縣分別計劃以財政資金償還到期債務本金3.66億元、3.04億元、4.24億元，分別為2018年可支配綜合財力4.47億元的81.9%、68%和94.9%，償債壓力較大。
全國人大財經(jīng)委員會主任委員李盛霖在去年12月底的全國人大常委會議上說：“從總的情況看，當前地方政府債務在可控范圍內(nèi)，問題比較突出的是隱性債務的風險。一是規(guī)模比較大；二是隱性債務集中在市和縣兩級；三是部分隱性債務對應的資產(chǎn)變現(xiàn)能力不強?！?/p>
從負債主體來看，隱性債務主要集中于融資平臺公司。
如湖南省洪江市披露的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末當?shù)卣[性債務29.41億元，其中融資平臺公司貸款余額18.83億元、行政事業(yè)單位債務10.57億元——融資平臺公司負債占64%。
各地隱性債務結構不一，但都有政府購買服務形成的債務。
比如湛江經(jīng)開區(qū)在其預算執(zhí)行情況中披露，隱性債務主要是政府購買服務、自來水廠、污水處理等公益性基礎及民生建設形成。
四川自貢市沿灘區(qū)披露，截至2018年12月末通過政府購買服務、專項建設基金等方式形成12.44億元隱性債務。
記者了解到，政府購買服務主要通過棚改融資形成。專項建設基金由于政府的回購變成“名股實債”項目，也是隱性債務的重要組成部分。
多舉措化解債務風險
財政部預算司巡視員王克冰近日在新聞發(fā)布會上表示，除了法定債務，地方政府還存在隱性債務，我們通過堅決遏制增量、穩(wěn)妥化解存量，做好債務風險防范工作。
地方正通過多種措施化解隱性債務風險。陜西省麟游縣2018年末隱性債務超過政府債務0.9億，但今年上半年化解隱性債務0.27億后，其隱性債務規(guī)模已低于政府債務規(guī)模。
內(nèi)蒙古正藍旗表示，通過以下方式化解隱性債務：調(diào)整收支結構，加大清繳欠稅欠費力度，確保應收盡收；全力壓縮基本建設支出和政府公用經(jīng)費；推動政府資產(chǎn)變現(xiàn)等。
再比如，內(nèi)蒙古多倫縣采取資金支付和實物抵頂相結合的方式進行化債。該縣每季度根據(jù)資金籌集和實物處置情況制定一次化債方案。
海通證券固收分析師杜佳表示，政府和負債企業(yè)支付能力有限，因而通過用時間換空間的債務置換進行平滑十分必要。
從公開信息看，山東壽光、湖南永州等地已在推動隱性債務置換。21世紀經(jīng)濟報道近日報道，近期鎮(zhèn)江市屬五大平臺都參與了隱性債務置換，目前瀚瑞投資、鎮(zhèn)江交投置換規(guī)模較多，其主要方式是通過銀行貸款置換存量貸款和非標。
但并非所有的隱性債務都能置換。前述接近財政部的人士表示，隱性債務置換必須遵循幾個原則：一是平等協(xié)商是前提，而不是行政命令；二是債權債務關系清晰，對應資產(chǎn)明確，項目具備財務可持續(xù)性；三是具體操作中，按照項目一一對應到期債務實施，而不是“打捆”；四是融資資金只能用于還本；五是借新還舊期限有限制，原則上小于化債期限。
杜黎明建議，要科學評估政府隱性債務風險，指導地方實事求是、動態(tài)調(diào)查，完善政府隱性債務化解方案，將“控增量、減存量”的時間表和路線圖落到實處。
