繼包商銀行被接管、安邦保險“變身”大家保險后，市場的目光再度聚焦金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制問題。
7月16日，國家發(fā)展改革委等13個部委聯(lián)合發(fā)布《加快完善市場主體退出制度改革的方案》（下稱《方案》），明確了市場主體退出制度的總體要求，提出了完善各類退出方式的制度建設(shè)任務(wù)以及相關(guān)的權(quán)益保障機(jī)制和配套政策，這是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。
發(fā)改委發(fā)言人孟瑋表示，市場主體退出是市場機(jī)制優(yōu)勝劣汰的必然結(jié)果。當(dāng)前，在我國市場退出實踐過程中，面臨的突出問題主要是主體退出渠道不通暢、激勵約束機(jī)制不健全、配套措施不完善、退出成本比較高等，影響了市場機(jī)制作用的發(fā)揮，也不利于實現(xiàn)資源的有效配置。
值得注意的是，《方案》強(qiáng)調(diào)要完善特殊類型市場主體退出和特定領(lǐng)域退出制度。具體包括完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出的程序和路徑；完善金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、負(fù)債、業(yè)務(wù)的概括轉(zhuǎn)移制度；建立金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險預(yù)警及處置機(jī)制。
如何穩(wěn)妥推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)退出似乎已迫在眉睫。全國“兩會”期間，銀保監(jiān)會主席郭樹清表示，今年要研究如何改組改造高風(fēng)險機(jī)構(gòu)，有的可能會退出市場，有的會兼并，推動金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，金融行業(yè)需要淘汰落后、引進(jìn)先進(jìn)的機(jī)制。
退出面臨哪些問題？
第一財經(jīng)記者在采訪中了解到，目前，我國金融機(jī)構(gòu)退出模式主要包括兼并收購、關(guān)閉撤銷、破產(chǎn)三種模式。
其中，兼并收購是指問題金融機(jī)構(gòu)在無法救助、救助失敗、金融監(jiān)管部門接管未達(dá)到預(yù)期目的或接管期間已經(jīng)找到接收機(jī)構(gòu)的情況下，由其他金融機(jī)構(gòu)全額收購或采取吸收合并的方式將其兼并；關(guān)閉撤銷是指金融監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)依法采取行政措施，終止其經(jīng)營活動，對其債權(quán)債務(wù)進(jìn)行清算，最終取消其法人主體資格的模式；破產(chǎn)是依據(jù)司法程序?qū)μ囟ǖ慕鹑跈C(jī)構(gòu)實施市場退出的模式。
在談到包商銀行被接管問題時，7月12日，在中國人民銀行召開的媒體吹風(fēng)會上，央行辦公廳主任周學(xué)東回應(yīng)稱，“接管包商銀行是一個法定行為，前期接管工作開展順利，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入到第二個階段，進(jìn)行清產(chǎn)核資，未來可能要進(jìn)行重組?！?/p>
聯(lián)訊證券董事總經(jīng)理、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李奇霖對第一財經(jīng)記者表示，問題金融機(jī)構(gòu)市場化退出主要面臨四大問題。
一是，在存款保險制度下，無法有效避免金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險和逆向選擇，部分銀行風(fēng)險投機(jī)傾向高，但銀行等金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)與退出，可能又會引起較大的連鎖反應(yīng)，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)有時難以抉擇。
二是，金融機(jī)構(gòu)退出的相關(guān)法律和法規(guī)還不夠健全和完善，各個流程的具體規(guī)則不夠明確，金融機(jī)構(gòu)退出過程的各個環(huán)節(jié)之間缺乏有效的銜接，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)退出過程效率低下。
三是，金融機(jī)構(gòu)觸發(fā)退出機(jī)制的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確，使得有時對金融風(fēng)險的判定不及時，退出過程較慢；
四是，金融機(jī)構(gòu)的退出方式單一，金融機(jī)構(gòu)間的重組整合較少，使得金融機(jī)構(gòu)可選擇方式少，難以實現(xiàn)退出損失的最小化。
值得注意的是，一直以來，對于問題金融機(jī)構(gòu)主要以接管為主，沒有實現(xiàn)真正的市場化退出，接管的行政主導(dǎo)色彩濃厚。
北京華城律師事務(wù)所創(chuàng)始合伙人張宇鋒對第一財經(jīng)表示，金融機(jī)構(gòu)的特點導(dǎo)致監(jiān)管部門在問題金融機(jī)構(gòu)退出過程中權(quán)重很大。此外，金融機(jī)構(gòu)本身也沒有準(zhǔn)備好，包括在股東責(zé)任、管理層責(zé)任方面，也包括在何種情況下，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何向監(jiān)管部門報備擬采取市場化退出機(jī)制。
以保險市場為例，公開資料顯示，截至2018年底，我國保險市場先后發(fā)生四起保險公司接管案例，其中兩起為人民銀行和原保監(jiān)會行政接管，兩起為保險保障基金接管。
“健全以保險法人機(jī)構(gòu)為核心的市場退出機(jī)制，對于推動保險市場健康有序發(fā)展具有重要意義。因為沒有真正的機(jī)構(gòu)意義上的市場退出，難以形成硬性的市場約束，也不利于保險市場資源的優(yōu)化配置?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心保險研究室副主任朱俊生對第一財經(jīng)表示。
朱俊生認(rèn)為，一方面，保險監(jiān)管部門的行政接管往往取代了保險公司原來的管理架構(gòu)，直接進(jìn)行業(yè)務(wù)經(jīng)營，雖然可能有助于控制風(fēng)險的蔓延，但也使得行政直接介入和干預(yù)微觀主體的經(jīng)營管理，有可能出現(xiàn)“政府失靈”。
另一方面，保險保障基金的市場接管也打上了很深的政府烙印?！氨ｋU保障基金本來是行業(yè)互助性的基金，但在實際運(yùn)行中更多地表現(xiàn)為保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一個部門，政府管制的色彩濃厚。保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與保險保障基金的接管，在基金運(yùn)作中強(qiáng)化了行政權(quán)的使用，不利于實現(xiàn)行業(yè)自治?！敝炜∩Q。
市場化退出迫在眉睫
隨著我國金融業(yè)競爭日趨激烈，一些金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗甚至破產(chǎn)的出現(xiàn)將成為必然趨勢，建立高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制迫在眉睫。
金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制安排可以將經(jīng)營失敗的單體金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險與整個金融體系隔離，避免金融風(fēng)險與恐慌的蔓延，防范單體機(jī)構(gòu)風(fēng)險上升為系統(tǒng)性危機(jī)。
《方案》指出，要從三方面完善特殊類型市場主體退出和特定領(lǐng)域退出制度。
一是，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出的程序和路徑。完善相關(guān)法律法規(guī)，明確對問題金融機(jī)構(gòu)退出過程中接管、重組、撤銷、破產(chǎn)處置程序和機(jī)制，探索建立金融機(jī)構(gòu)主體依法自主退出機(jī)制和多層次退出路徑。及時有效發(fā)揮存款保險制度和相關(guān)行業(yè)保障基金的作用。
二是，完善金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、負(fù)債、業(yè)務(wù)的概括轉(zhuǎn)移制度。依托存款保險制度和保險保障基金、證券投資者保障基金、信托業(yè)保障基金等相關(guān)行業(yè)保障基金，進(jìn)一步完善金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制退出時的儲蓄存款合同、保險合同、證券業(yè)務(wù)合同、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)合同、信托財產(chǎn)和信托事務(wù)等各類合同和業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)移接續(xù)。
三是，建立金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險預(yù)警及處置機(jī)制。明確風(fēng)險處置的觸發(fā)條件，制定退出風(fēng)險處置預(yù)案，豐富風(fēng)險處置工具箱，建立健全信息共享機(jī)制。完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出損失分擔(dān)機(jī)制，明確股東和無擔(dān)保債權(quán)人應(yīng)先于公共資金承擔(dān)損失。
多位專家分析，我國制定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法的條件已經(jīng)成熟。而從監(jiān)管層的表態(tài)來看，建立金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制也已達(dá)成共識。
此前，銀保監(jiān)會首席風(fēng)險官、新聞發(fā)言人肖遠(yuǎn)企就表示，個別金融機(jī)構(gòu)可以試點破產(chǎn)退出機(jī)制，主要還是要采取兼并重組手段；全國“兩會”期間，多位代表委員也就高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)處置問題發(fā)表了建議。
一直以來，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的痛點與難點問題。對此，張宇鋒強(qiáng)調(diào)，雖然有存款保險制度等保護(hù)，但在金融機(jī)構(gòu)市場化退出過程中，對于消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)極為重要。
“由于金融行業(yè)的特殊性，在采取市場化退出機(jī)制過程中，要慎重考慮風(fēng)險的傳染性，要在程序施行過程中，有專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)參與；另外，在立法方面，建議可以在企業(yè)破產(chǎn)法中單獨(dú)明確金融機(jī)構(gòu)市場化退出的內(nèi)容?！睆堄钿h稱。
“發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，通暢的市場化退出機(jī)制是保險市場效率的重要制度保證。對風(fēng)險特別嚴(yán)重的公司依法實施市場退出，有助于警示盲目擴(kuò)張的保險機(jī)構(gòu)，促進(jìn)保險市場的轉(zhuǎn)型發(fā)展，規(guī)范市場主體的經(jīng)營行為，優(yōu)化配置保險市場的資源，促進(jìn)保險業(yè)回歸核心價值定位、調(diào)整結(jié)構(gòu)、提升效率與轉(zhuǎn)變發(fā)展模式?！敝炜∩J(rèn)為，除了接管外，要適時啟動破產(chǎn)機(jī)制，實施真正意義上的市場退出，以硬性的市場約束促進(jìn)保險市場資源的優(yōu)化配置。
具體而言：一是完善退出機(jī)制的法律體系；二是明確破產(chǎn)管理和退出流程；三是淡化接管的行政主導(dǎo)色彩，建立風(fēng)險處置中的權(quán)力制衡與監(jiān)督機(jī)制；四是引入機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制，實施真正意義上的市場退出；五是建立健全保險市場風(fēng)險監(jiān)測體系和預(yù)警機(jī)制。
李奇霖則建議，一是，要加大對金融機(jī)構(gòu)逆向選擇和道德風(fēng)險等行為的監(jiān)管與懲罰力度；二是，要加強(qiáng)對各金融機(jī)構(gòu)尤其是大型金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)測、評估和預(yù)警機(jī)制，明確各金融機(jī)構(gòu)退出的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確各金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的責(zé)任認(rèn)定規(guī)則，完善責(zé)任追究制度。
此外，他提出，應(yīng)建立完善的各金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)退出機(jī)制，細(xì)化退出過程中每一個環(huán)節(jié)、每一個步驟的具體規(guī)則和要求，對于每一個特定的金融機(jī)構(gòu)有針對性地結(jié)合其特點建立退出機(jī)制，重點要完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)后對于關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)和客戶的利益保護(hù)，最小化破產(chǎn)對經(jīng)濟(jì)的影響。
