鳳凰網(wǎng)財(cái)經(jīng)訊“一方面要整合監(jiān)管資源，探索央行主導(dǎo)的統(tǒng)一的審慎監(jiān)管的框架，另一方面對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)也亟待加強(qiáng)，有必要建立金融消費(fèi)者保護(hù)的部門?！?1月29日，中國(guó)人民銀行金融研究所所長(zhǎng)孫國(guó)峰在“《財(cái)經(jīng)》年會(huì)2018：預(yù)測(cè)與戰(zhàn)略”上如此表示。
中國(guó)人民銀行金融研究所所長(zhǎng)孫國(guó)峰
為什么會(huì)發(fā)生影子銀行等金融亂象？孫國(guó)峰談到三點(diǎn)原因：第一，金融機(jī)構(gòu)的公司治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題；第二，和我們國(guó)家會(huì)計(jì)法律制度的欠缺有關(guān)系；第三，監(jiān)管套利。過(guò)去我們采取的“鐵路警察，各管一段”的監(jiān)管方式，導(dǎo)致了監(jiān)管套利，是造成金融亂象的重要原因。
在談及金融監(jiān)管時(shí)，孫國(guó)峰表示，金融監(jiān)管理念要從機(jī)構(gòu)導(dǎo)向的監(jiān)管（Institution Based Regulation）向目標(biāo)導(dǎo)向的監(jiān)管（Objective Based Regulation）轉(zhuǎn)變，金融監(jiān)管要有三個(gè)核心目標(biāo)，第一保證金融體系的穩(wěn)定，就是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)為宏觀審慎政策。第二金融機(jī)構(gòu)安全穩(wěn)定，體現(xiàn)為審慎監(jiān)管。第三保護(hù)金融消費(fèi)者，特別是金融知識(shí)較少的零售消費(fèi)者，體現(xiàn)為行為監(jiān)管。保護(hù)金融機(jī)構(gòu)和保護(hù)消費(fèi)者不一樣，審慎監(jiān)管目標(biāo)是保護(hù)金融機(jī)構(gòu)，但并沒(méi)有保護(hù)消費(fèi)者。
以下為孫國(guó)峰發(fā)言實(shí)錄：
主持人：謝謝，您談到了中國(guó)目前金融發(fā)展應(yīng)該聚焦于打造一個(gè)多層次的金融交易市場(chǎng)，目前的金融市場(chǎng)開放不應(yīng)該僅僅表現(xiàn)于股權(quán)的開放，應(yīng)該有真正的制度市場(chǎng)層面的建設(shè)和開放。
孫國(guó)峰：監(jiān)管是2017年金融業(yè)的焦點(diǎn)。我理解，一行三會(huì)一局出臺(tái)規(guī)范金融資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）主要是針對(duì)影子銀行。中國(guó)的影子銀行和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的影子銀行不同，中國(guó)的影子銀行很大程度上是銀行影子，這和我們國(guó)家的金融體系以銀行體系為主的特征是一致的。它體現(xiàn)為一些銀行將本來(lái)是貸款的產(chǎn)品轉(zhuǎn)移到其他會(huì)計(jì)科目項(xiàng)下，其他會(huì)計(jì)科目有既有表內(nèi)的，也有表外的，從而規(guī)避國(guó)家關(guān)于信貸政策導(dǎo)向以及監(jiān)管部門對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重、存款準(zhǔn)備金等方方面面的監(jiān)管要求，這些年影子銀行行為帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，導(dǎo)致的交易結(jié)構(gòu)多層嵌套的風(fēng)險(xiǎn)、期限錯(cuò)位引發(fā)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、隱性的剛性兌付產(chǎn)生的權(quán)責(zé)利不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)等不斷積累，最終使得整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的脆弱性上升。為什么會(huì)發(fā)生這種金融亂象？有幾個(gè)原因。
第一，金融機(jī)構(gòu)的公司治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題。金融機(jī)構(gòu)天生具有冒險(xiǎn)的傾向，這不僅在中國(guó)，國(guó)際上也是如此，因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)背后有政府的隱形擔(dān)保，美國(guó)一個(gè)銀行曾經(jīng)做過(guò)內(nèi)部測(cè)算，假如沒(méi)有政府隱形擔(dān)保，一個(gè)銀行靠自己的資本金維持日常經(jīng)營(yíng)并能夠挺住可能發(fā)生的金融危機(jī)，至少需要30%以上的資本充足率，現(xiàn)在按照巴塞爾協(xié)議的規(guī)定，銀行資本充足率只有8%，這兩者有很大的差距，差距的部分就是政府的隱形擔(dān)保，在這個(gè)背景下導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)必然是高杠桿，即使金融機(jī)構(gòu)股東權(quán)益完全得到保護(hù)也還不能避免冒險(xiǎn)的傾向，因而損害債權(quán)人的利益特別是存款人的利益。
第二，和我們國(guó)家會(huì)計(jì)法律制度的欠缺有關(guān)系。銀行本質(zhì)上也是一種企業(yè)，但是一種特殊的企業(yè)，因?yàn)榭梢詣?chuàng)造貨幣，在現(xiàn)在的信用貨幣制度下銀行創(chuàng)造貨幣的方式通過(guò)資產(chǎn)創(chuàng)造負(fù)債，所以會(huì)計(jì)對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)主要是利潤(rùn)和稅收的問(wèn)題，包括股東對(duì)經(jīng)理人的考核，因此企業(yè)會(huì)計(jì)主要是從這方面去考慮。但是銀行會(huì)計(jì)則有很大不同，銀行會(huì)計(jì)的主要任務(wù)是創(chuàng)造貨幣。而我們的會(huì)計(jì)制度雖然對(duì)金融機(jī)構(gòu)有一些單獨(dú)的規(guī)定，但總的來(lái)說(shuō)會(huì)計(jì)制度對(duì)于企業(yè)和銀行之間的區(qū)分并不是那么明確，也就是說(shuō)我們欠缺對(duì)于金融會(huì)計(jì)特別是對(duì)銀行會(huì)計(jì)單獨(dú)管理的體系，從法律法規(guī)、制度設(shè)計(jì)到管理，整個(gè)一個(gè)體系還是很欠缺的。我國(guó)的銀行影子行為主要是銀行變更會(huì)計(jì)科目，而現(xiàn)行的金融會(huì)計(jì)管理體系對(duì)此并沒(méi)有有效制約。當(dāng)然也包括法律體系，金融法律還不夠完備，執(zhí)法難等等。這些都是整個(gè)金融管理底層制度的欠缺，導(dǎo)致了把問(wèn)題都甩給了監(jiān)管。
第三，監(jiān)管套利。過(guò)去我們采取的“鐵路警察，各管一段”的監(jiān)管方式，導(dǎo)致了監(jiān)管套利，是造成金融亂象的重要原因。因此防范風(fēng)險(xiǎn)很重要的一點(diǎn)是要加強(qiáng)金融監(jiān)管。怎么加強(qiáng)？需要理念上的轉(zhuǎn)變，危機(jī)之后從國(guó)內(nèi)外大家有這種共識(shí)，過(guò)去強(qiáng)調(diào)的是機(jī)構(gòu)導(dǎo)向的監(jiān)管（Institution Based Regulation），危機(jī)后提出目標(biāo)導(dǎo)向的監(jiān)管（Objective Based Regulation）。金融監(jiān)管要有三個(gè)核心目標(biāo)，第一保證金融體系的穩(wěn)定，就是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)為宏觀審慎政策。第二金融機(jī)構(gòu)安全穩(wěn)定，體現(xiàn)為審慎監(jiān)管。第三保護(hù)金融消費(fèi)者，特別是金融知識(shí)較少的零售消費(fèi)者，體現(xiàn)為行為監(jiān)管。保護(hù)金融機(jī)構(gòu)和保護(hù)消費(fèi)者不一樣，審慎監(jiān)管目標(biāo)是保護(hù)金融機(jī)構(gòu)，但并沒(méi)有保護(hù)消費(fèi)者。
這三個(gè)目標(biāo)中，從我們的國(guó)家情況來(lái)看，第一個(gè)目標(biāo)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，在這方面我們做了很好的探索，建立了宏觀審慎政策框架，這次十九大報(bào)告中提到貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱的宏觀調(diào)控框架，更多的欠缺現(xiàn)在體現(xiàn)在微觀監(jiān)管層面，包括審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。最近一行三會(huì)一局規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見是具有里程碑意義的文件，它明確了相同的金融產(chǎn)品有統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，消除監(jiān)管套利，既有助于解決過(guò)去積累的歷史遺留風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，也有利于防止?jié)撛陲L(fēng)險(xiǎn)的繼續(xù)積累，走出了重要一步。十九大報(bào)告提出要健全金融監(jiān)管體系，要加強(qiáng)金融監(jiān)管還需要我們進(jìn)一步研究健全金融監(jiān)管體系。從微觀監(jiān)管角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)建立審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管并重的監(jiān)管模式。國(guó)際上有很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒，比如澳大利亞、英國(guó)采取的雙峰監(jiān)管模式，澳大利亞是在危機(jī)之前就采取的雙峰監(jiān)管模式，有金融穩(wěn)定委員會(huì)和金融消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)，在此次危機(jī)中國(guó)際上公認(rèn)澳大利亞比較成功地規(guī)避了金融危機(jī)。而英國(guó)則是在危機(jī)之后采取了雙峰的監(jiān)管模式，英國(guó)則是由作為中央銀行的英格蘭銀行下設(shè)金融政策委員會(huì)（FPC）和審慎監(jiān)管局（PRA）作為一峰，另一峰是行為監(jiān)管局（FCA）。美國(guó)也于2010年設(shè)立了新的消費(fèi)者金融保護(hù)局。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我們一方面要整合監(jiān)管資源，探索央行主導(dǎo)的統(tǒng)一的審慎監(jiān)管的框架，另一方面對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)也亟待加強(qiáng)，有必要建立金融消費(fèi)者保護(hù)的部門。
金融的消費(fèi)者和商品的消費(fèi)者不同，商品消費(fèi)者購(gòu)買商品主要是基于商品本身的效用，而金融的消費(fèi)者一方面是消費(fèi)這種金融產(chǎn)品，另一方面往往又成為金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人。我前面提到金融機(jī)構(gòu)的公司治理結(jié)構(gòu)具有天生的缺陷，怎樣使債權(quán)人對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)督，防止股東損害債權(quán)人的利益，這方面對(duì)于零售市場(chǎng)的消費(fèi)者來(lái)說(shuō)其能力是很弱的，需要有機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)金融體系的制約，達(dá)到一種平衡。
主持人：您談到資金亂斷裂包括監(jiān)管，請(qǐng)孫所長(zhǎng)談一下，監(jiān)管現(xiàn)在是很嚴(yán)格的，都是針對(duì)影子銀行和杠桿，您剛才談到了貨幣政策和審慎監(jiān)管雙支柱，貨幣政策與之相配合，接下來(lái)會(huì)有什么考慮？
孫國(guó)峰：剛才談到了基于目標(biāo)的監(jiān)管理念，強(qiáng)調(diào)三個(gè)目標(biāo)，第一個(gè)重要的目標(biāo)就是金融體系的健康，防控系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)，這方面需要有一個(gè)宏觀審慎的政策框架，這也是危機(jī)之后中國(guó)和國(guó)外的央行、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)形成的共識(shí)，金融體系在時(shí)間軸上存在順周期的行為，在空間軸上存在傳染的可能性，因此有必要通過(guò)宏觀審慎政策框架進(jìn)行逆周期的調(diào)節(jié)，同時(shí)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行特殊的管理，防范風(fēng)險(xiǎn)的傳染。因此在危機(jī)之后各國(guó)都進(jìn)行了一些探索，中國(guó)在這方面的探索是比較早的，建立了比較完善健全的宏觀審慎政策框架。核心是控制杠桿率，因?yàn)榉彩前l(fā)生順周期行為或者資產(chǎn)泡沫的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，往往和高杠桿有關(guān)，沒(méi)有高杠桿也可能會(huì)產(chǎn)生泡沫，但出不了太大的泡沫，凡是產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)背后一定是和高杠桿有關(guān)的，所以關(guān)鍵是控制杠桿率。
在我們的宏觀審慎政策框架中主要控制幾個(gè)市場(chǎng)的杠桿率，一是銀行的杠桿率。微觀審慎監(jiān)管本身就對(duì)銀行的資本充足率和杠桿率有要求，宏觀審慎政策是在這個(gè)基礎(chǔ)上再考慮系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和逆周期資本緩沖等因素考核總的資本充足率和杠桿率。二是對(duì)跨境資本流動(dòng)和外匯市場(chǎng)進(jìn)行宏觀審慎管理，控制相關(guān)的杠桿率，比如跨境融資的杠桿率、外匯衍生產(chǎn)品市場(chǎng)的杠桿率。三是房地產(chǎn)市場(chǎng)，通過(guò)分城施策的首付比（LTV）控制房地產(chǎn)信貸的杠桿率。這幾個(gè)方面加在一起形成一個(gè)宏觀審慎政策的整體框架，目標(biāo)是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。貨幣政策首先是關(guān)注價(jià)格穩(wěn)定，宏觀審慎政策關(guān)注金融穩(wěn)定，這兩大政策相結(jié)合形成了宏觀調(diào)控框架的雙支柱。這兩個(gè)政策既有不同的目標(biāo)，同時(shí)又是相互配合的，特別是在中國(guó)。宏觀審慎政策在控制杠桿率的同時(shí)也有助于央行對(duì)宏觀貨幣信用總量的調(diào)控，貨幣政策目前的取向是穩(wěn)健中性，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)提供一個(gè)中性的貨幣金融環(huán)境，也有利于宏觀審慎政策防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，這兩大政策相互配合共同構(gòu)成一個(gè)完整的宏觀政策組合。
